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　　今年5月6日，李顯龍總理應湯姆森-路透集團邀請，針對“動盪局勢：新加坡如何應付？”這個課題發表講話及同與會者進行對話。對話會前，他接受路透社專訪，其中提到國際移民的課題。

　 　李總理說，新加坡的生育率已經從2005年的1.24上升到去年的1.29，說明新加坡鼓勵生育措施已經見效。但他認為，由於社會風氣已改變，無論政府 如何鼓勵，生育率依然會低於人口替代率水準所需的2.1，因此新加坡依然須要吸引不同專長的外國人才，協助他們融入新加坡。

　　他也指出，從中國和印度來的新移民，雖然和本地華人和印度人來自同樣的族群，但文化卻有很大的差異。隨著越來越多外國人到新加坡居住，雙方更需要相互忍讓。

　　另一方面，新加坡在招攬世界人才的同時，也要對本地人才會被挖掘作好心理準備。新加坡有必要確保本地年輕人的歸屬感，本地也為他們提供足夠的發展機會，令他們願意回來。

　　據瞭解，新加坡對新移民的需求主要集中在兩個層面：一是具有可攜帶技能的專業、技術移民，另一是勞工——後者通常無法以合約工人的方式取得永久居留權。政府希望吸引更多受過良好教育的移民，以填補金融、生物科技和教育方面的職位。

　　截至2007年6月為止，新加坡共有468萬人口，比前一年增加了4.4％；其中，約370萬名是公民和永久居民，其餘約100萬名是非居民。公民和永久居民的人口增加1.8％，而非居民則增加了14.9％。

　　移民人口的迅速增長既為新加坡提供了機會，也造成了一些問題。例如，部分新加坡人認為新移民搶走了他們的飯碗，並對新移民的政治效忠有所懷疑。

　　對此，政府採取了雙管齊下的政策加以應對。一方面，政府領導人強調儘管移民對經濟發展有著不可替代的作用，在引進外國人才同時，新加坡本土居民仍然會獲得政府的優先照顧（如在住房和醫療津貼方面）。

　 　另一方面，政府嘗試轉變新移民的政治忠誠，以使之成為多元國族建構工程的一部分。2007年，總理公署內設立了公民與人口辦公室，負責整合新移民到新加 坡社會中來並且做出貢獻。在“公民日”這樣的節日，政府也會組織本地人與新公民一起參加，以慶祝獲得新的公民身份與取得新加坡的認同。

新移民構成國家有機部分

　　事實上，新加坡在獨立前就是一個多元種族社會。從1819年萊佛士登陸到1965年獨立，新加坡是大英帝國的重要一環，它的發展史同時也是一部國際移民的成長史。作為東南亞最重要的商埠，英國人從中國和印度輸入了大量的勞工。

　　1836年，華人人數第一次超出了當地原住民馬來人的人數。1901年，華人占當地總人口的72%， 馬來人占16%， 印度人占8%，這一比例直到今天並沒有根本的變化。

　　如何將與生俱來的一盤散沙的多元種族社會改造成具有內在凝聚力的多民族國家，是獨立政府面臨的巨大挑戰。執政的人民行動黨採取了雙管齊下的政策來加以應對：

　　一方面，承認每個種族文化的平等地位，雖然馬來語被作為獨立後新加坡的國語，但四種官方語言（馬來、英、華、淡米爾語）同時並存。每個種族都有自己的母語，但沒有一種語言能夠達到百分之百的使用率。另一方面，嘗試建立新的國家身份認同。

　　在1965年8月9日的獨立日記者會上，總理李光耀指出：“新加坡要建立一個多元種族國家。我們將建立個榜樣。這不是個馬來國，這不是個華人國，也不是個印度國。讓我們真正的新加坡人……不論種族、語言、文化、宗教，團結一致。”

　　相關的公共政策也進一步加強這種多元性。例如，在住屋政策上，政府規定每一個組屋區的居民構成都必須與全國總人口的種族比例大致相同；而建立于各組屋區的居民委員會和民眾聯絡所則成為各不同種族交往的平臺。

　　新加坡的多元民族國家開始逐漸地從戰前的“共存而不交往”演變到獨立後的“交往中的共處”。這種務實的多元種族和文化政策對新加坡在1970年代之後經濟的迅速發展無疑起到了不小的作用。

　　新加坡近兩個世紀的發展史，凸顯了國際移民在民族國家建構中的的重要性。在第一階段（1819-1965），移民成為游離于國家之外但又是經濟發展中不可或缺的一分子，他們也成為日後多元種族社會的基石。

　　在第二階段（1965年至今），昔日的移民已成為國家的公民，經濟發展的邏輯再度要求新加坡引入國際移民，通過國家政策有意識的引導和推動，新移民構成了全球化時代多民族國家的有機組成部分。

多民族國家的形成與演變

　　移民對於多民族國家的形成與演變也有直接的意義。美國學者李普塞特（Seymour Martin Lipset）曾以《第一個新興國家》為書名，凸顯美國作為種族大熔爐的形成以及移民的作用。

　　移民與多民族國家的關係有著不同的類型，如果說美國代表了移民作為多民族國家的主體建構者的模式，那麼，新加坡和英國則反映了移民與國家關係的不同經驗。

　　新加坡的多民族國家最初是由外來力量所強加的，但多元種族文化政策為獨立後的新政府所極力推動；英國的多民族國家則是最近半個多世紀歷史演變的副產品，政府在欲拒還迎的困境中不斷地進行調適。

　　英國的例子與美國和新加坡不同，20世紀中葉之前它並非移民國家。《1962年英聯邦移民法》對來自英聯邦的移民加以限制，只允許那些在英國有直系親屬或已經找到工作的人移民英國。

　　這些嚴格的政策到了1970年代之後才逐漸放寬，越來越多的非白人移民開始大規模地移居英倫三島，才使該國逐漸具備了多元文化和多元種族的色彩, 英國也成為真正意義上的多民族國家。

　　由於1997年工黨上臺後奉行的相對寬鬆的移民政策，英國每年吸引著為數眾多的海外新移民。以2004年為例，英國的淨流入移民人數達22萬3000人，比2003年增加了近50%。

　　根據英國國家統計局的資料，到2001年，共有490萬（8.3％）的英國人是在海外出生的，比1951年增長了一倍，這還不包括出生在英國的移民後代。

　 　其中，印度裔和巴基斯坦裔是人口最多的兩大族群，分別有近57萬人和34萬人。來自非洲、加勒比海地區以及孟加拉中國等國的移民位居其後。在1951 年，非白人的總人數只有3萬人左右，到了1991年，達到了300萬，2001年則有460萬（全國總人口數為5700萬）。

　　在1991年和2001年間，白種人人口僅增長了1.2%，而同時期非白人人口則增長了53% (巴基斯坦裔增長了57%， 孟加拉人增長了74%，華人增長了55%)。

英國開放管理遭受衝擊

　　2005年之前，英國的移民政策基本上是開放式管理，強調文明的多元化。如在公立學校推行多元文化政策，宗教教育必修課程包括了基督教、猶太教、伊斯蘭教和錫克教等多種宗教；穆斯林女生可配戴不與校服顏色相衝突的頭巾；政府允許穆斯林廣泛修建清真寺。

　　溫和的移民政策和相容的政治體制，使移民和少數民族相當程度上保留了各自的語言、 文化與宗教特性，他們同時在英國政治和輿論界中也有一定的影響力。

　　然而，2005年7月和2006年8月發生在英國的兩起恐怖攻擊事件，基本上宣告了英國多元和開放式移民管理政策的失敗。人們驚訝地發現，這些冷血的“人彈”襲擊者並非來自境外，而是在英國土生土長、受當地教育的穆斯林（雖然他們只是極少數）。

　　認為移民是英國面臨的主要問題，人數從不到5%（1990年代中期）增加到40%多（2006年）。不少知識份子對多元文化政策和實踐也提出了直接的批評，認為它們加劇了文化、宗教和政治的分化，不利於國家的團結。

　　近三年來，英國的移民政策開始更多地強調種族融合，現任首相布朗也大力提倡“英國性”（Britishness）——雖然到底什麼是“英國性”還是個爭論不休的問題，而為了推廣“英國性”而設立英國國慶日的計畫也遲遲無法實施。

　　布朗認為，只有具備了“共同的國家認同感”，社會才能發展和進步；新移民要主動學習英語，爭取融入主流社會。他還將加入英國籍比喻為“簽署一項合同書”，主張新移民應該為社會先盡一些義務（如做義工）。

　 　另一方面，由於近年來困擾英國的人口老齡化以及高技術人才短缺等一系列問題，它急需大規模的高技術人才。英國政府最近出臺了專門針對高層次移民的高新技 術移民政策，並以澳洲和加拿大的移民積分制為效仿物件。但所有以工作類簽證在英的居留人士，申請英國永久居留年期從4年更改為5年。

　　英國的移民體制終極目標是為了推動社會的發展，而採取的方式則是“一松一緊”。所謂“松”，主要是針對受過良好教育及擁有一定技能的移民群體。“高技術移民”的引進足可證明這一點。

　　而“緊”則主要針對非法移民和政治避難申請者，例如近來政府對於住房、福利等方面的控制、加快遣送步伐、以及給予自願回國的求避失敗者適當獎勵。這些措施的實施都是為了配合“收緊”政策的執行。

　　英國的移民政策可以說到了一個十字路口。一方面，對技術人才的需求，以及作為歐盟的一部分，英國仍然必須較大規模地接受新移民。另一方面，如何使新移民（尤其是非白種人）融入並效忠英國——而非成為社會不穩定的根源——成為政府政策的一項巨大的挑戰。

　　這種兩難局面對多民族國家的建構也有影響。“英國性”的建立與鞏固是否會導致多元種族色彩的淡化和某種話語霸權的形成？這也是一些人士所擔心的問題。

幾點啟示

　　中國歷史上就是一個多民族國家和國際移民的輸出國，到了今天，它還成了國際移民的目的地。因此，瞭解其他移民國家的經驗對於當代中國多民族政策的制定也有所幫助。國際移民在新加坡和英國的經驗給我們帶來幾點啟示。

　　第一，國際移民是當代全球化浪潮中不可或缺的一部分，也是不可阻擋的力量。

　　英國前首相布雷爾曾說，移民對於英國的經濟發展是“絕對必要的”。

　　與此同時，移民對母國和移居國的社會經濟發展和國家建設，都有重要的影響。例如, 2004年中國境外移民的匯款達213億美元。

　 　第二，由於新加坡政府力量的龐大，它能夠有效地將國際移民納入國家政治和社會發展的大工程之中，使移民成為經濟發展的動力之一。而新移民主要來自中國 （其中一部分受西方教育），與當地主體民族（華族）具有種族的同一性，使這一工程在東西方文化交融的新加坡實施較為可能。

　　第三，作為一個多元的民主政體和歐盟成員國，英國的移民政策受到更多內外因素的制約。新移民既成為國內經濟發展的推動力量，也可能成為社會不穩定的導火線。布朗政府如何在兩難的局面中使國際移民成為多元國家建構中的積極因素，是值得關注的課題。

作者為英國曼徹斯特大學教授、中國研究中心主任；中國教育部長江學者講座教授（中山大學亞太研究院）。

《聯合早報》劉宏